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25 Jahre HLK-Landesgesetz – Rückblick auf eine historische Gesetzwerdung

Gerhart Wielinger

Ein Bericht[1] über die Überlegungen und Initiativen, die zur Schaffung des Externe Verknüpfung Landesgesetzes über die Historische Landeskommission für Steiermark (HLK) geführt haben, wäre recht knapp und auch für sich allein wohl nicht interessant. Daher will ich mich nicht darauf beschränken. Vielmehr verstehe ich die mir gestellte Aufgabe dahingehend, dass ich über die spezifischen politischen und die durch diese bewirkten verfassungs- und verwaltungsrechtlichen Rahmenbedingungen berichten soll, die bei der Schaffung dieser Einrichtung, sowie im Laufe der Zeit zwischen der ursprünglichen Schaffung einer HLK und der Schaffung einer gesetzlichen Grundlage für diese Einrichtung, wirksam gewesen sind.

Gundaker Reichsgraf von Wurmbrand-Stuppach © StLA
Gundaker Reichsgraf von Wurmbrand-Stuppach
© StLA

Bei der Externe Verknüpfung Gründung der HLK im Jahr 1892 wurde dieser neuen Einrichtung auch die Aufgabe gestellt, die Verfassungs- und Verwaltungsgeschichte des Landes zu erforschen. Die HLK wurde nach Vorbildern in Ländern des Deutschen Reiches gegründet, nämlich der 1876 gegründeten Externe Verknüpfung Historischen Kommission für Sachsen, der 1883 gegründeten Externe Verknüpfung Badischen Kommission für Landesgeschichte und der 1891 gegründeten Externe Verknüpfung Württembergischen Kommission für Landesgeschichte. Es war kein Zufall, dass diese Einrichtungen in dieser Zeit geschaffen worden sind, denn in einigen Teilen des damaligen Deutschen Reiches war Unmut über die Fixierung vieler an Universitäten tätiger Historiker auf eine Geschichtsforschung, die sich Preußens Gloria verpflichtet sah, entstanden. Und so sollte in Ländern bzw. in jenem Landesteil des historischen Sachsen, der von Preußen annektiert worden war und wo gegenüber der preußischen Dominanz Skepsis entstanden war – dies war eben nicht nur in Bayern der Fall – auch durch die Erforschung der jeweils als spezifisch empfundenen eigenen Geschichte das Selbstbewusstsein gestärkt werden.
In der Steiermark ging es jedoch nicht darum, das Selbstbewusstsein gegenüber einer als bedrohlich empfundenen Macht eines Teiles des Gesamtstaates zu stärken oder einer an der Universität gepflegten Mode entgegenzutreten. Hier war die Situation eine andere: Das Kaisertum Österreich war ja kein homogener Staat, sondern ein Gebilde aus Territorien als Bereichen staatlicher Ordnung, deren Gemeinsamkeit sich rechtlich auf die gemeinsame Beherrschung durch den Monarchen beschränkte. Dies fand sichtbaren Ausdruck darin, dass in Gesetzen jeweils ausdrücklich angeführt wurde, für welche dieser Territorien sie gelten sollten. So lautete z. B. der erste Satz des ABGB: „Allgemeines Bürgerliches Gesetzbuch für die gesamten deutschen Erbländer der österreichischen Monarchie." Und diesbezüglich hat sich auch nach Ende des Absolutismus in der konstitutionellen Monarchie nichts geändert. Die zisleithanische Reichshälfte wurde ja nicht als „Österreich", sondern als „die im Reichsrat vertretenen Königreiche und Länder" bezeichnet.
Und dieses Spezifikum fand im damaligen Österreich in Zisleithanien auch im politischen Identitätsbewusstsein seinen Ausdruck: Von wenigen Ausnahmen abgesehen, war für die politisch bewussten Menschen der territoriale, aber auch der politisch-emotionale Bezugspunkt nicht der Gesamtstaat, sondern das jeweilige Land und die jeweilige Nationalität: Man verstand sich als Steirer und als Deutscher, als Tiroler und als Deutscher usw. Bei den nichtdeutschen Nationalitäten war freilich meistens – aber auch keineswegs immer – die jeweilige sprachliche Gemeinschaft der primäre politisch-emotionale Bezugspunkt. Dass dies nicht ausnahmslos so gewesen ist, ist vor nunmehr 100 Jahren in Kärnten deutlich geworden: Dort haben sich nämlich sehr viele Slowenen politisch-emotional primär dem Land verbunden gefühlt und sich gegen eine Teilung des Landes zwischen Österreich und dem neu entstandenen südslawischen Staat ausgesprochen. Und dies nicht nur durch ihre Stimme bei der Volksabstimmung am 10. Oktober 1920, sondern schon vorher in den Kämpfen. Dies wird eindrucksvoll auf Friedhöfen in Südkärnten belegt: Es findet sich dort nämlich auf gar nicht wenigen Grabsteinen mit Aufschriften in slowenischer Sprache das Abwehrkämpferkreuz.
An den Gesamtstaat als politisches Aktionsfeld, in auf den Gesamtstaat bezogenen Kategorien der Politik, dachte nur ein kleiner Teil der Bevölkerung und dieser war sozial nicht homogen. Es handelte sich dabei um Teile des deutschsprachigen Besitz- und Bildungsbürgertums, insbesondere des jüdischen Bürgertums in Wien aber auch in Böhmen und Mähren, und auch um Angehörige der Hocharistokratie, unter der sich neben zahlreichen konservativen Katholiken auch Träger liberalen Gedankenguts fanden.
Die Bedeutung und das große politische Gewicht der Länder fanden ihren Ausdruck in den Rechtsakten, die ab der Mitte des 19. Jahrhunderts im Sinne einer Wandlung vom Absolutismus zum Verfassungsstaat geschaffen worden sind. So lautet der erste Artikel jenes Gesetzes, mit dem die Wandlung zur konstitutionellen Monarchie abgeschlossen wurde, nämlich die Novelle zum Grundgesetz über die Reichsvertretung: „Zur gemeinsamen Vertretung der Königreiche Böhmen, Dalmatien, Galizien und Lodomerien etc. etc. ist der Reichsrat berufen." Und im Art. 11 des Gesetzes wird die Abgrenzung der Zuständigkeit des Reichsrats wie folgt umschrieben: "Der Wirkungskreis des Reichsrates umfasst alle Angelegenheiten, welche sich auf Rechte, Pflichten und Interessen beziehen, die allen im Reichsrat vertretenen Königreichen und Ländern gemeinschaftlich sind ..." Es folgt dann noch eine Aufzählung der Materien. Und im Art. 12 heißt es: „Alle übrigen Gegenstände der Gesetzgebung, welche in diesem Gesetze dem Reichsrat nicht ausdrücklich vorbehalten sind, gehören in den Wirkungskreis der Landtage der im Reichsrate vertretenen Königreiche und Länder und werden in und mit diesen Landtagen verfassungsmäßig erledigt."
Das politische Gewicht der Länder fand zunächst auch darin seinen Ausdruck, dass die Mitglieder des Hauses der Abgeordneten des Reichsrats bis 1873 von den Landtagen entsandt wurden. Mit diesen Regelungen in der Dezemberverfassung war aber in der politischen Praxis keineswegs eine klare Abgrenzung der respektiven Einflussbereiche und Gestaltungmöglichkeiten von Reichsrat und Landtagen und damit von Gesamtstaat und Ländern erreicht. Es kam immer wieder vor, dass der Reichsrat ein Gesetz beschloss, das nach Meinung des einen oder anderen Landes dessen Zuständigkeiten verletzte und umgekehrt. Die Landtage nahmen es in der Praxis mit den Vorgaben über ihre Kompetenzen nicht gerade genau. Und so wurde mitunter heftig gestritten. Zwar war durch das Staatsgrundgesetz über das Reichsgericht ein Organ zur Entscheidung einiger Arten von Kompetenzkonflikten geschaffen worden. Aber dessen Zuständigkeiten reichten nicht aus, um Konflikte zwischen einem Landtag und dem Reichsrat zu entscheiden. Diese Situation sollte Anlass dafür werden, dass ein Wissenschaftler eine Idee entwickelt hat, deren Bedeutung weit über das hinaus gehen sollte, wofür sie ursprünglich gedacht war: Georg Jelinek hat im Jahr 1885 vorgeschlagen, eine Verfassungsgerichtsbarkeit zu schaffen. Dies als eine Gerichtsbarkeit, die nicht nur befugt sein sollte, gleichsam ex ante die Frage zu klären, ob zur Erlassung eines beabsichtigten Gesetzes der Reichsrat oder ein Landtag zuständig sei, sondern eine, die auch befugt sein sollte, ein Gesetz, das unter Verletzung der verfassungsrechtlichen Vorgaben über die jeweilige Kompetenz des Reichsrates oder eines Landtages erlassen worden war, aufzuheben. Jelinek hat erwartet, ein solches Gericht könnte dazu beitragen, Konflikte zu lösen oder sogar zu vermeiden. Es könne dazu beitragen, „dass das österreichische Verfassungsrecht nicht nur in Compendien und Systemen sein Dasein führe, sondern eine der großen, sittlichen staatserhaltenden Mächte werde."

Es drängt sich nun gleichsam die Frage auf: Was hat dies alles mit der Gründung der Historischen Landeskommission für Steiermark zu tun? Die Antwort ist folgende:

Die HLK wurde 1892 gegründet. Im ersten Bericht der HLK über das Jahr 1892/93 heißt es dazu: „Der steiermärkische Landtag hat in der Frühjahrs-Session des Jahres 1892 dem Landes-Ausschuss die Ermächtigung zur Berufung einer Historischen Landes-Commission gegeben, durch welche die Geschichte des Landtages und der Stände, die Entstehung und Entwicklung der Landesfürstlichen Regierung, der Gesetzgebung und des Verordnungswesens, die Geschichte der Verwaltung durch städtische und grundherrliche, weltliche und geistliche Obrigkeiten, der kirchlichen und confessionellen Verhältnisse, der Colonisation, der Produktion, des Handels und Verkehrs behandelt werden soll."
Fragt man sich allerdings, was die verfassungsrechtliche Grundlage dafür war, aus welcher der Landtag die Kompetenz für einen solchen Beschluss entnehmen konnte, so wird man keine Antwort finden. Die Zuständigkeiten des Kronlandes Steiermark, wie der anderen Kronländer, waren zwar in der vorhin zitierten Bestimmung im Art. 12 des StGG über die Reichsvertretung so umschrieben, dass alle Gegenstände der Gesetzgebung, die nicht ausdrücklich dem Reichsrat vorbehalten waren, in die Zuständigkeit des jeweiligen Landtages fallen sollten. Die Zuständigkeit des Landtages war aber in der jeweiligen Landesordnung umschrieben. In der Landesordnung für das Herzogtum Steiermark aus 1861, die auch 1892 für den Landtag maßgeblich sein sollte, lässt sich jedoch keine Bestimmung finden, aus der sich eine Zuständigkeit des Landtags zur Fassung eines Beschlusses wie jenes über die Ermächtigung des Landesausschusses zur Einrichtung einer HLK ergeben hätte.
Die Schaffung der HLK ist also eines der Ergebnisse der vorhin beschriebenen Praxis, Regeln über die Zuständigkeit eines Organs der Gesetzgebung nicht besonders ernst zu nehmen. Und so war auch keineswegs klar, was die HLK rechtlich sein sollte. Sie als einen Teil der dem Landtag zugeordneten autonomen Landesverwaltung zu verstehen, kam nicht in Betracht. Ebenso wenig konnte sie als eine vom Landesauschuss im Auftrag des Landtags gegründete Anstalt verstanden werden. Aber augenscheinlich waren diese rechtlichen Aspekte kein Hindernis dafür, dass die HLK mit großem Erfolg tätig werden konnte. Und so wurde der Bestand der HLK, die ursprünglich nur als Einrichtung von befristeter Dauer vorgesehen war, durch Beschlüsse des Landesausschusses immer wieder verlängert. In diesem Sinne beschloss der Landtag im Oktober 1913 die Erneuerung der HLK, doch bedeutete der Ausbruch des Ersten Weltkrieges selbstverständlich eine Zäsur, weil die Arbeiten nur in sehr eingeschränktem Umfang weitergeführt werden konnten.
Bemerkenswerterweise wurde nach dem Ende der Monarchie und der Konstituierung der Steiermark als Bundesland der Republik das Weiterbestehen der HLK nicht in Frage gestellt. Die HLK wurde zwar nicht formell in die Rechtsordnung des Bundeslandes Steiermark übergeleitet. Mit der Änderung der staatsrechtlichen Grundordnung des Landes war nun allerdings eine verfassungsrechtliche Basis dafür geschaffen worden, dass der Landtag Beschlüsse über eine Einrichtung wie die HLK fassen und die Landesregierung entsprechend tätig werden konnte. In der Landesverfassung von 1920 war als § 13 Abs. 1 lit. b vorgesehen, dass die Provisorische Landesversammlung (das heißt der Landtag) ermächtigt ist zur „Erlassung allgemeiner Gesetze und Einrichtungen, welche die Bedürfnisse und die Wohlfahrt des Landes erheischen." (Vergleichbare Bestimmungen fanden und finden sich in allen seither beschlossenen steirischen Landesverfassungen.) Und da sich das Bundesland Steiermark als Gesamtrechtsnachfolger des Kronlandes Steiermark verstand, waren gleichsam stillschweigend die Beschlüsse des Landtags und des Landesausschusses des Herzogtums Steiermark über Schaffung, Einrichtung und Erneuerung der HLK in die republikanische Rechtsordnung übergeleitet worden.
Im September 1920 wurde die HLK neu bestellt und bekanntlich hat keiner der großen Umbrüche, welche das Land seither erleben musste, ein Ende der HLK zur Folge gehabt.

Univ.-Prof. Dr. Hermann Baltl © KFU Graz
Univ.-Prof. Dr. Hermann Baltl
© KFU Graz

Die Schaffung einer verfassungsrechtlichen Grundlage dafür, dass Landtag und Landesregierung eine solche Einrichtung schaffen und gestalten konnten, hatte aber noch nicht eine Lösung der Frage nach der rechtlichen Qualität der HLK bewirken können. So war die HLK in jeder Hinsicht vom Wohlwollen der jeweils dominierenden politischen Kräfte abhängig. Und dessen waren sich einige Mitglieder der HLK bewusst. Zwar war es in der Zweiten Republik stets so gewesen, dass alle in der Landesregierung vertretenen Parteien der HLK positiv gegenüberstanden, aber es war selbstverständlich nicht abzusehen, dass dies auch in Zukunft stets der Fall sein würde. So wurde von zwei Mitgliedern, die an der juridischen Fakultät als Professoren für rechtsgeschichtliche Fächer tätig waren, nämlich Hermann Baltl und Berthold Sutter, 1992 die Idee entwickelt, Existenz und Wirken der HLK durch ein Landesgesetz zu sichern. Hermann Baltl erarbeitete auch den Entwurf für ein derartiges Gesetz.
Die HLK griff den Vorschlag der beiden Professoren auf und trug an die Landesregierung den Wunsch heran, eine den Bestand der HLK garantierende Rechtsgrundlage zu schaffen und ihr Rechtspersönlichkeit zu verleihen. Die Landesregierung hat diesen Wunsch im Oktober 1992 aufgegriffen und den Verfassungsdienst beauftragt zu prüfen, ob das Land zuständig sei, ein entsprechendes Landesgesetz zu erlassen. Für ein solches Gesetz gab es insofern ein Vorbild, als Niederösterreich im Jahr 1985 ein Gesetz über die Einrichtung einer wissenschaftlichen Landesakademie erlassen hatte. Aber diese Landesakademie konnte nicht ohne weiteres mit der HLK gleichgesetzt werden.
Der Verfassungsdienst des Landes konnte nach Gesprächen mit Bundesstellen und den in Betracht kommenden Stellen anderer Bundesländer Folgendes berichten: Der Bund ist bereit, die verfassungsrechtliche Ermächtigung der Länder zur Schaffung von Rechtspersönlichkeiten weiter zu interpretieren als in der Vergangenheit. Er ist bereit, Landesgesetze zu akzeptieren, in denen Rechtspersönlichkeiten eingerichtet werden, denen nicht die Qualität einer Körperschaft des öffentlichen Rechts, sondern einer Körperschaft des privaten Rechts zukommt.
So wurde vom Verfassungsdienst unter Heranziehung des von Prof. Baltl erstellten Textes ein Entwurf eines Landesgesetzes über die Historische Landeskommission für Steiermark ausgearbeitet. Dabei musste insbesondere beachtet werden, dass es nicht möglich war, für die bereits tätige, aber ohne rechtliche Grundlage bestehende HLK eine gesetzliche „Existenzgrundlage" zu schaffen, sondern dass – rechtlich gesehen – die HLK auf Grundlage des vom Landtag erlassenen Gesetzes neu errichtet werden musste.
Der Entwurf wurde – wie damals bei allen Gesetzentwürfen eines Landes üblich – dem Verfassungsdienst des Bundeskanzleramts (BKA) im Mai 1993 zur Begutachtung übermittelt.
Das BKA retournierte seine Stellungnahme im September 1993. Darauf wurde der Entwurf im Sinne der Anregungen des BKA überarbeitet, nochmals mit Prof. Baltl als Vertreter der HLK besprochen und im November 1993 dem Büro des Landeshauptmannes übermittelt. Eine Behandlung im Landtag konnte aber erst im Frühjahr 1994 erfolgen, da bis Dezember 1993 die Kapazitäten des Landtages auf die Erledigung des Landesbudgets für 1994 konzentriert waren.
Im Jänner 1994 wurde vom Verfassungsdienst der Entwurf des Gesetzes an den Vorsitzenden des Wissenschaftsausschusses im Landtag und an den Präsidenten des Landtages übermittelt. Im Sinne des Wunsches des Landeshauptmannes sollte der HLK die Wertschätzung der politischen Kräfte des Landes dadurch zum Ausdruck gebracht werden, dass der Gesetzentwurf nicht als Regierungsvorlage, sondern als Initiativantrag aller drei Landtagsparteien in den Landtag eingebracht wird. Und so ist es dann auch geschehen.
Am 1. März wurde der Antrag eingebracht. In der kurzen Begründung heißt es: „Im Hinblick auf das unbestritten erfolgreiche wissenschaftliche Wirken wäre nunmehr für den Bestand der Historischen Landeskommission eine garantierende Rechtsgrundlage zu schaffen, die ihr eine eigene Rechtspersönlichkeit des privaten Rechts verleiht."
Am 12. April hat sich der Ausschuss für Wissenschaft und Forschung mit dem Antrag befasst und diesen – selbstverständlich – einstimmig angenommen. Der Landtag hat am 23. April den Gesetzesbeschluss gefasst. Dieser wurde (im Sinne der damals geltenden Vorgaben der Bundesverfassung) am 3. Mai der Bundesregierung übermittelt und diese hat mit Beschluss vom 21. Juni ihre Zustimmung zur Kundmachung erteilt.
Da nach damaliger Rechtslage aufgrund der durch die Verfassungsnovelle LGBl. 86/1986 eingeführten Regelung über die Möglichkeit eines „Vetoreferendums" gegen Gesetzesbeschlüsse des Landtages mit der Kundmachung des Gesetzesbeschlusses drei Monate zugewartet werden musste, konnte das Gesetz erst mit 31. August 1994 in Kraft treten.

Anmerkung

[1] Basis der folgenden Zeilen sind Ausführungen, die ich am Abend des 26. Mai 2020 auf Einladung der HLK im Rahmen eines Festvortrages im Wartingersaal des Steiermärkischen Landesarchivs hätte vortragen sollen: Wegen der Corona-bedingten Schließungen aller öffentlichen Gebäude musste der Vortrag jedoch abgesagt werden. Nun soll dieser Blog-Beitrag aber noch rechtzeitig vor Vollendung des 25. Jahres der HLK-Gesetzeswerdung an das Jubiläum erinnern.

Hofrat Univ.-Prof. Dr. Gerhart Wielinger, geb. 1941 in Graz; Studium der Rechtswissenschaften in Graz und Caen, Promotion 1966; 1974 Lehrbefugnis für Verfassungs- und Verwaltungsrecht in Graz; nach langjährigem Wirken im Bundesdienst ab 1980 Leiter des Verfassungsdienstes im Amt der Steiermärkischen Landesregierung, von 1998 bis 2006 Landesamtsdirektor.